中国农业发展银行极简史

原题 | 回首农发

中国，有着悠久的农业历史、辽阔的农村面积和庞大的农民基数，三农问题，自古至今都是国家最重要的问题之一，从1982年到1986年连续5年（2013年到2018年也是）的中央一号文件,都是部署三农问题。

而彼时中国的农村金融机构，是以中国农业银行为主导，各地农信社分工协作的农村金融体系。

1993年，江泽民总书记在中央农村金融工作会议上讲话：推进农村金融体制改革，逐步形成政策性、商业性银行、合作金融组织（农信社）密切结合的农村金融体系，农业政策性银行第一次被提上日程。

同年，由于“南巡”的影响，国内的投资热度和通胀水平到了近乎失控的状态，国务院副总理朱镕基亲自兼任中国人民银行行长。

他的部下朱元樑，日后唯一与三大政策性银行均有交集的人，此时担任人民银行行长助理和计划资金司司长，主要负责控制贷款和再贷款方面的工作，与朱行长一起共治通胀。

12月，《国务院关于金融体制改革的决定》发布：组建中国农业发展银行，承担国家粮油棉储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付和监督使用。1994年，朱元樑从人民银行调任农发行筹备组。

成立农发行，从筹备到成立，人民银行牵头，农业银行具体负责，无论从哪个方面来说，农业银行都是农业发展银行的兄弟行。农发行创业员工中，有171人来自农行。

1994年11月18日，中国农业发展银行成立，行长朱元樑，注册资本200亿，计划从信贷基金划转110亿（但是迟迟没有完全到位），其余90亿只能退税的方式解决(中央财政也很困难)。由农业银行、工商银行向农发行划转农业政策性信贷2548.79亿资产，并等额划转了相关存款和人民银行再贷款等负债。

和国开行出道就高居正部级，可以傲视整个金融系统不一样，农发行的出道显得有点卑微，一开始就面临着农行和农信社小弟的直接竞争。

尽管在开业讲话里，朱元樑说：农发行和农行是宗旨一致、分工协作、优势互补、共同发展的兄弟行，但是他又一再强调：我们俩不一样，在各个方面不一样。就这样，两家银行在三农领域上，开展了至今没有结束的恩恩怨怨。

农发行成立以后，就着手建立分支机构。仅仅128天，就从无到有建立起了29个省级分行，这种效率在沉闷的计划经济时代，简直石破天惊，但是农发行在县市级设立分支行则受到了一些阻碍。1995年3月，朱镕基在农发行全国分行行长会议上，决定农发行机构不再延伸到省级分行以下，其业务由农业银行代理。

尽管时任农行行长史纪良要求农行正确处理好代理业务同自营业务的关系，把代理业务作为自营业务一样看待，但是实际上，农行一直存在“代而不理”或者“理而不力”的情况，使得许多政策措施难以到位，农发行的功能远未达到预期。

1995年12月21日，农发行绕开农行，直接向人民银行呈报了《关于进一步完善中国农业发展银行管理体制的意见》，主要是：从国民经济全局和促进农村金融体制改革深化的角度考虑，应组建农发行省以下机构。

最后，国务院采纳了农发行的建议。到1996年年底，农发行先后在275个地（市）、1263个县（市）组建了分支行，增设分支机构1805个，成立信贷组125个，业务基本实现自营。

这些基层机构的设立，为充分发挥农业政策性银行信贷支农作用打下了坚实的组织基础。谁也没有想到，农发行在县市级设立分支行，对10年后的农发行意义如此之大。

从农发行的最初定位来看，朱元樑时代的农发行是最接近目标的一个。1994年到1998年，农发行基本上是全方位支农的大农发定位，这一时期的农发，既是创业期，也是黄金时代，其后的农发，业务越做越窄不说，也越来越不像一家农业政策性银行。

1998年，朱元樑调任国务院稽察特派员，农发行迎来了第二任行长谢旭人。财政部出身的谢行长，实际上在农发行任上只有两年，但是他仍然在这么短的时间里将农发深深的打上了自己的烙印。

从财政部副部长走出来独挡一面，当然是要他来解决问题的。谢行长面临的问题主要体现在以下几方面：

一是粮棉企业经营机制落后，导致经营亏损严重，使得粮棉收购资金等政策性贷款挤占严重，难以做封闭运行，给农民“打白条”的现象迟迟没有解决；

二是农发行负债端过于单一，特别依赖央行再贷款，而资产端粮棉收购贷款利率低于央行再贷款利率，直接导致利率倒挂；

三是由于国有粮棉油企业的挂账太多，导致农发行不良资产过快增长，包袱越来越重；

四是农发行的管理机制不完善，创业时期的农发行员工，多数是从农行甩来的包袱，不能适应农业政策性金融业务的需要。

根据当时《金融时报》的报道：农发行不仅以前的亏损挂账没有消化，反而又新增挂账1000多亿，使中央财政不堪重负。1998年以前，人民银行安排的粮棉油收购专用贷款大幅增加，其中将近40%被挪作他用。

有鉴于此，加上1998年国务院推动了粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行，农发行仅履行粮棉油收购资金封闭管理职能。98年底国务院又推动棉花流通体制改革，使得农发行不再经营向棉花收购企业发放贷款。

从此，农发行的业务范围缩小到了极致，只能对国有粮食购销企业发放粮食收购、调销、储备贷款，从而有了“粮食银行”之别称，甚至不被认为是严格意义上的银行。

但是谢旭人在螺蛳壳里做道场，还是做出了很多成绩，让很多老农发人对谢旭人的工作还是给予了很高评价。

一是他解决了粮食收购资金封闭运行的问题，以销定贷，以效定贷，使得粮食收购资金基本做到专款专用，从而使农民卖粮能够真实的拿到现金，而不是“白条”；

二是财政部出身的谢行长，对分税制（中央与地方）的理解非常深刻，他在农发行同时推动了中央与地方粮食事权分开，并且主导了粮棉储备体系的建立，确保了粮食安全，和国家对粮食市场宏观调控的能力；

三是他通过农发行的力量，推动了政府粮食主管部门与国有粮食企业分开、粮食收储业务与附营业务分开、粮食储备与经营分开，这基本奠定了未来中国粮食产业的格局。

当然，谢旭人对农发行经营范围过窄的问题也进行了一些努力，希望给拓宽农发行的经营范围，但是，留给他的时间不多了。2000年，谢旭人调任中央金融工委，2007年达到他人生的巅峰，成为共和国的财政部长。在他任上能够在历史上留下一笔的税制改革举措，是取消了延续数千年的农业税，这标志着中国再也不以农业与农民作为基础税基来养活政府提供公共服务，对中国农民来说，这比消灭“白条”更值得庆祝。

当然，谢旭人的农发生涯并不是没有问题，只是这些问题留给了他的下一任，最终让他的下一任行长何林祥成为农发史上最悲情的行长。

从农行基层一路升迁到农行行长的何林祥，对商业银行的经营更加熟悉，原来被认为会给农发行带来新的发展思路，但是在他任上，仅仅是延续了前任行长们走过的路，保守有余，进取不足。

相较于国开行和其他商业银行的大开大合高歌猛进，成立了十几年的农发行，在业务上没有太大突破，与其说是低调，不如说是无奈。一方面随着四大资产管理公司成立，国开和国有商业银行坏账被剥离，能够轻装上阵，而农发的历史包袱一直压在头上；另一方面由于粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，民营粮食企业都可以直接入市收购。同时，商业银行也开始向其提供收购资金，农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破。

这一时期，农发行粮食收购贷款这块基本盘都逐渐丧失，甚至出现了“农发行是否应结束历史使命后关闭”的讨论，伴随着审计风暴的来临，这一讨论到达了高潮。

2003年6月25日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会报告，通过审计农发行及其34个分行的2001年资产负债损益情况发现：1995年以来，农发行总行通过虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式，私设“小金库”，累计金额达5736万元，这些资金的管理使用混乱，不少支出没有必要的批准手续和会计记录。1996～1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。

农发行腐败案，震惊全国，一年之后，农发行原副行长胡楚寿、于大路落马，顺带着把财政部颇有前途的金融司司长徐放鸣拉下了水。

中为原农发行副行长胡楚寿

原农发行副行长于大路

原财政部金融司司长徐放鸣

尽管这是前任行长们的“遗产”，但是板子还是打到了现任行长何林祥身上，何林祥黯然离开。

2004年，何林祥在原农行行长任上的副手郑晖，履新成为新一任农发行行长，在郑晖任上，面对高层和舆论对农发行多年业务能力的质疑，农发行开始了力度最大、争议也最多的改革。

积极进取的郑晖，一门心思要拓宽农发行的业务范围。但是他一上任，就遇到人民银行决定停止对农发行新增再贷款支持，农发行从此走上了以市场化发债为主的融资道路。

2004年7月2日，农发行在银行间市场招标发行了第一只政策性金融债券，拉开了市场化自主筹融资的序幕。和国开行日后面对的“债信”问题不一样，农发和进出口银行一直相对克制和本分，从没动摇政策性银行的根基，所以并没有遇到债信问题的困扰。

解决了负债问题，农发行不停的运作拓宽业务范围的事，这一年国务院召开第57次常务会议，研究农发行职能转变问题，这次会议的结果是，有所限制之余，放开了一点小小的口子：

一是审慎调整业务范围，暂不开办扶贫开发贷款、农业综合开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款业务；

二是要严格区分政策性业务与商业性业务，对商业性业务不做禁止。两类业务要分类管理，分别考核；

三是农发行要深化改革，精简机构，减少行政色彩，按照现代银行要求加强内部管理。

此时，急于开展业务的农发行心领神会，利用了开好的这个口，做了以下几件事：

一是扩大贷款范围，将传统贷款业务的支持对象，由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业；

二是开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务试点，后来扩大到产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务；

三是逐渐进军农村基建领域。

也就是说，农发行正在向陈元的国开行学习，不仅仅在政策性业务领域折腾，还要进军商业化业务。用郑晖的话说，就是“一体两翼”，即主体是政策性业务，两翼是商业性业务，包括以农业产业化、加工企业、小企业贷款业务和农业综合开发业务。政策性业务，依旧遵循财政贴息的原则，由财政与农发行事先确定损失风险补偿机制；商业性业务则按照市场化原则、商业化运作，由农发行自主经营、自负盈亏。

但是他们面临了和国开行一样的问题，就是如何区分政策性业务和商业化业务。根据人民银行要求，政策性银行的商业化业务要“分账管理”，对于政策性贷款，可由财政进行贴息，并由财政部门进行监管；对于商业性贷款，则实行以资本充足率为核心的商业银行监管模式，由银监会进行考核。但是，这一要求的可行性非常低，因为连农发自己都不清楚何为政策性业务，何为商业性业务。

猛虎下山的农发，一出手就让他的农字头老大哥农业银行头疼。因为在三农领域商业化浸淫多年的农行，有着一套自己的授信体系，而刚刚进入这一领域的农发，有着极强的放贷冲动，授信条件较之农行也更宽松，有些农行批不了授信的客户，农发就给批。

因为相比较而言，在农发行眼里，即使现在资质稍微差一些的“龙头企业”，也要优于过去那些僵而不死的国有粮食购销企业；再加上发展初期占领市场份额的当务之急，所以存在有的企业商业银行看不上但却受到农发行青睐的现象。

而在基建领域，由于国开行大部分项目是与省级、地级市政府合作，农发行多年在县市级的沉淀也终于成为了有力的武器。根据《财经》杂志报道，2005年上半年农发行开始与地方政府合作，签订了大量期限为三年到五年的银政合作协议，同年该行也同时和地方担保公司合作，以其为担保农发行给予当地的农田改造、水利设施等项目贷款，由地方政府承诺给予财政补贴。2006年，农发行开始大规模与地方政府开展此两项业务，至2006年4月“银政合作”被监管当局叫停时，“银政合作”额度已达2000多亿元。

而在2009年推出的新农村建设贷款产品，主要是农村基础设施建设中长期贷款，当年就投放2000多亿，截止到2015年相关贷款余额为1.33万亿。

在三农之外，农发行甚至出现在国开行的地盘–“两基一支“和棚改领域，2016年发放棚改贷款2133亿，发放基础设施贷款4365亿，几乎就是一个“小国开行”的贷款规模。

尽管农发行的商业化转型没有国开那么高调，但是还是引起了相关方面的注意。根据党中央、国务院部署，2011年8月，人民银行会同有关部门成立农发行改革工作小组，着力推动农发行改革工作。2014年9月24日，国务院第63次常务会议审议通过农发行改革实施总体方案，经中央全面深化改革领导小组批准，国务院于12月8日正式批复。2015年4月12日，中国政府网公布国务院关于同意农发行改革实施总体方案的批复，标志着农发行改革实施总体方案正式开始实施。

对于农发行的改革目标，主要是以下几方面：

一是强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准；

二是引入汇金和社保等战略投资者，进一步补充资本金；

三是建立规范的法人治理结构，健全内部管理；

四是农发行未来业务定位，要锁定在农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷领域。

这意味着农发和国开一样，还是回归到了政策性银行本身。

2015年，63岁的农发行行长郑晖则因为年龄原因退休，结束了农发行的郑晖时代。原国家税务总局副局长解学智将出任农发行董事长，原中行副行长祝树民将履新行长，2017年底，祝树民转战银监会担任副主席，原工商银行监事长钱文挥将任农发行行长。

工作经历集中在高校任教和财税系统的解学智，搭档有着多年商业银行工作经验的钱文挥，将一同启动农发行的新一轮改革。

沉舟侧畔千帆过,病树前头万木春。命运多舛的农发，终究还是坚持了下来，而且已成长为6万亿资产规模的金融航母，这可是当年想要关闭农发行的人所想不到的。

仍然坚守在三农领域的农发，未来的路还很长。