银行收单业务监管政策回顾及探析

《中国人民银行关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知》（以下简称《受理终端管理通知》）于2021年10月13日正式发布，自2022年3月1日起施行。该通知全面反映了人民银行对银行收单业务进行进一步规范的最新政策要求。本文拟结合该通知回顾近十年来人民银行一系列关于银行收单业务的监管政策，使同业能够更加全面和清晰地了解行业监管要求和趋势，进而做好落实监管政策的合规工作。

一、近十年银行收单业务监管政策回顾

从近十年人民银行关于银行收单业务的监管政策来看，目前已形成了由“一个办法”“一项规范”和“若干通知”构成的政策体系（见表1）。特别是2013年和2017年这两个非常关键的时间节点，对于银行同业认识和理解监管政策发展趋势具有重要意义。

1.2013年：承前启后，全面监管

2013年发布的《银行卡收单业务管理办法》（以下简称《收单管理办法》）是人民银行自2005年以来单独或者会同有关部门发布一系列关于银行卡受理市场的规范性文件之后，首次以专门的业务管理办法的形式针对收单受理市场制定的系统全面的规范。该办法的发布和施行奠定了监管机构全面规范收单市场、加强收单业务监管的制度基础，此后陆续发布的收单业务监管政策均与该办法的监管思路一脉相承。

2.2017年：顺应市场，强化监管

2017年是近十年来人民银行发布银行收单业务监管政策最为密集的一年，共发布了五份规范性文件。在条码支付快速占领支付市场，日渐成为消费者主要的非现金支付方式的背景下，人民银行顺应市场变化趋势，在2017年底陆续发布了两份规范条码支付的规范性文件。其中《条码支付业务规范（试行）》（以下简称《条码支付规范》）不仅将条码支付收单业务纳入监管范围并明确应同时执行《收单管理办法》等收单监管政策规定，而且要求银行、支付机构开展条码支付业务涉及跨行交易时应“断直连”，从而终结了此前银行和支付机构直连开展条码支付收单的时代。

二、近十年银行收单业务监管政策的共同特征

从近十年来人民银行陆续发布的一系列银行收单业务监管政策来看，围绕资金结算的全周期和全主体，监管机构主要从主体责任、风险管理两大方面逐渐深化、细化相关监管规定。

1.始终坚持压实收单主体责任

“谁的商户谁负责”“谁的终端谁负责”是人民银行一以贯之的监管要求。监管政策始终强调收单机构要承担特约商户收单业务管理责任。《收单管理办法》第七条规定：收单机构拓展特约商户，应当遵循“了解你的客户”原则，确保所拓展特约商户是依法设立、从事合法经营活动的商户，并承担特约商户收单业务管理责任。此后发布的《条码支付规范》继续重申相应要求。

同时，监管政策始终强调收单机构全业务流程的管理责任，要求不能重拓展轻管理，而是要从商户的准入、装机（布放终端）、变更、交易、撤机（撤除终端）、检查（回访）、退出等收单业务全生命周期进行持续性管理。《收单管理办法》从特约商户准入审核、业务检查、收单交易处理与资金结算、业务外包管理等方面规定了收单机构应当履行的主体责任。后续发布的监管政策也继续强调收单机构的全流程管理责任并细化相关要求。

2.始终坚持加强收单风险管理

一是始终坚持实行特约商户实名制管理。特约商户实名制既是收单业务的基础性制度，也是防范各种收单风险的基石。在特约商户准入和持续管理中坚持做好实名制，就能从源头上防范虚假商户、欺诈商户的出现，进而规避涉赌涉诈以及洗钱等违法资金结算的风险。《收单管理办法》第九条规定：收单机构应当对特约商户实行实名制管理，严格审核特约商户的营业执照等证明文件，以及法定代表人或负责人有效身份证件等申请材料。此后发布的《条码支付规范》在重申相应要求的同时，进一步要求确认申请材料的真实性、完整性、有效性，并留存申请材料的影印件或复印件。

二是始终高度重视反洗钱风险管理。人民银行作为反洗钱行政主管部门，始终高度重视收单业务的反洗钱风险管理，《收单管理办法》第五条规定：收单机构应当遵守反洗钱法律法规要求，履行反洗钱和反恐怖融资义务。后续发布的多个收单业务监管政策均延续和强调了反洗钱风险管理要求，例如，最新发布的《受理终端管理通知》就对反洗钱的核心义务之一——客户身份识别制度在收单业务领域的贯彻提出了细化要求：收单机构应当在初始拓展特约商户，以及与特约商户业务存续期间，采取有效方式核实特约商户身份信息；特约商户申请变更收单结算账户、支付受理终端布放地理位置等信息的，收单机构应当在办理变更前重新核实特约商户身份信息。

三是始终坚持日常收单业务风险管理。近十年来，不断完善的银行收单业务监管政策已覆盖特约商户准入审核、评级、检查、培训、交易监测、外包管理、终端管理等日常业务风险管理的各方面。从监管政策的变化趋势来看，终端管理和外包管理是两个监管重点。

终端管理方面，除2017年和2021年专门针对终端管理领域发布相应政策外，在近十年的其他收单监管政策中也有关于终端管理方面的规定。例如，《中国人民银行关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》从限定商户的受理终端使用范围、持续开展终端定位、连续3个月及12个月无交易的受理终端的处理等方面作出了严格的管理规定。外包管理方面，继《收单管理办法》对收单业务外包进行规范外，2015年发布的《中国人民银行关于加强银行卡收单业务外包管理的通知》进一步细化了管理要求并提出加大违规处罚力度。

三、银行落实收单业务监管政策的思考和建议

鉴于人民银行始终以资金结算的安全性和合规性作为收单业务监管的基本，银行在落实收单业务监管政策方面可注意以下几点。

1.严控风险源头，管好商户准入

做好特约商户实名制管理工作既是落实监管政策的内在要求，更是防范收单业务风险的基础环节。一方面，银行要加强内部业务管理力度，并要求拓展人员严格按照监管政策和内部制度的规定做好入网商户的实名制调查、资料收集和保存；同时，银行商户管理部门也要做好监督检查，通过定期和不定期抽查拓展人员落实实名制的情况，及时发现和整改问题。另一方面，银行要加强商户管理系统的建设，所有入网商户均要通过系统对接的身份证公安联网核查、账户校验、外部风险信息共享等数据进行核对控制，防止人为因素造成的实名制核实错漏等情况发生，通过“人防+技防”做好特约商户实名制管理，从而在源头上规避风险。

2.加强账户管理，管好资金结算

收单业务的实质就是收单机构、清算机构、发卡（账户）机构、特约商户等各方之间通过收单结算账户产生的资金结算，具有频率高、金额大、交易对手多等特点，是容易潜藏洗钱风险的重点领域。因此，银行必须加强收单结算账户管理才能落实好监管政策要求。具体而言，可要求特约商户使用本行结算账户作为收单结算账户，此举一方面可实现将收单结算账户产生的基于收单的资金入账交易纳入到全行统一的反洗钱监测体系中；另一方面可通过商户管理系统和账户管理系统的对接校验收单结算账户的真实性、一致性，同时同步判断账户本身是否异常，如校验出账户有司法冻结、证件有效期过期等不合规情形的，可联动提示使用该账户作为收单结算账户的商户存在风险或直接限制该商户继续使用收单服务。

3.突出监管导向，管好重点领域

收单银行大多会将受理终端的装机、撤机、维护等终端管理事务外包给专业化服务机构进行处理，因此，外包管理和终端管理是两个相互交叉、密切联系的收单业务领域。也正是基于此，监管政策一直把外包管理和终端管理作为重点，旨在规范管理、防范风险。《受理终端管理通知》围绕银行卡受理终端全生命周期管理，全面、细致地规定了终端管理相关监管要求。收单银行要落实最新的监管政策，一方面要加强对外包服务商和终端厂商的甄别，从通过备案审核的收单外包服务机构和通过清算机构检测认证的终端厂商中优先选择行业头部企业；另一方面，要积极对接清算机构，按照清算机构的系统改造要求，完成本行商户管理系统与清算机构商户信息系统之间的对接改造，建立终端序列号与五要素（收单机构代码、特约商户编码、特约商户统一社会信用代码、特约商户收单结算账户、银行卡受理终端布放地理位置）、特约商户编码与四要素（收单机构代码、特约商户统一社会信用代码、特约商户收单结算账户、银行卡受理终端布放地理位置）的关联对应关系，并确保该关联对应关系在支付全流程的一致性和不可篡改性。

本文刊于《中国信用卡》2022年第4期