肖飒：从法律角度看村镇银行退场的几个关键点

2020年12月28日，重庆银保监局、宁波银保监局分别发布公告，依据《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》等有关法律法规的规定，以行政许可的形式批复同意重庆a行和宁波b行的解散请示。这是村镇银行自2006年12月20日在中国开始试点以来首度获准解散。下文将结合此次的两个案例对村镇银行解散这一新兴现象中所涉及的银行合规业务稍作分析。

一、村镇银行的解散请示

根据《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》(以下简称《办法》)第76条第一款，法人机构解散，由地市级派出机构或所在城市省级派出机构受理，省级派出机构审查并决定，事后报告银保监会。由此可推知，重庆a行解散请示的受理机关和审查决定机关均为其所在城市重庆的省级派出机构即重庆银保监局，而宁波b行解散请示的受理机关为地市级派出机构即宁波银保监局、审查决定机关为省级派出机构即浙江银保监局。根据《农村中小银行机构行政许可事项申请材料目录及格式要求(2020年版)》(以下简称《要求》)，解散请示申请材料应包括申请书、股东决议、拟成立清算组概况、经审计的财务报表、公告样式、律师事务所出具的法律意见书及律师与法律事务所的资质证明、金融许可证复印件等。这一环节所提交文件必须具备专业性、真实性、完整性，如未能合规则可能构成《刑法》第229条所规定的提供虚假证明文件罪或出具证明文件重大失实罪，对于参与文件准备与审核的专业人员特别是律师的职业操守和专业素养要求极高。

《办法》第75条明确列举了法人机构申请解散的三种情形：章程规定、决议解散、合并分立。本次重庆a行、宁波b行的解散均为被吸收合并的第三种情形。根据银保监会《关于规范村镇银行主发起人股权转让市场准入流程的通知(银监农金〔2018〕29号)》要求，若收购方在村镇银行所在地已发起设立其他村镇银行，收购方应在股权变更后一年内实施两家村镇银行合并。2018年，重庆a行、宁波b行的主发起行C行联合股东D，批量化收购了他行持有的27家银行股权，其中有两家被收购银行的设立地点与重庆a行、宁波b行重合，由此触发对收购方在同一设立地点两家银行应当实施吸收合并的监管合规要求。根据《公司法》第174条，因被吸收合并而被解散行的全部业务、财产、债权债务以及其他各项权利义务，分别由吸收合并后的重庆A行、宁波B行承继，其主发起行仍为C行，不影响存贷款等相关业务办理。

根据《办法》第76条第二款，法人机构因分立、合并出现解散情形的，与分立、合并一并进行审批。相对应的，《办法》第68条第三款亦规定，合并开业阶段，吸收合并的吸收方应按照变更事项的条件和程序通过行政许可，被吸收方应按照法人机构解散的条件和程序通过行政许可。查询重庆银保监局的公告可知，截至发稿时围绕重庆a行被吸收合并一共有七篇公告，按时间顺序(按文件中所载的批复日期)经历了“吸收合并请示的批复-定向募股方案的批复-解散请示的批复、变更股权的批复、变更注册资本的批复-修改章程的批复”的流程。查询宁波银保监局的公告可知，截至发稿时围绕宁波b行被吸收合并一共有五篇公告，按时间顺序业经历了“吸收合并请示的批复-定向募股方案的批复-解散请示的批复、股权变更的批复、变更注册资本的批复”的流程。根据《办法》第65条第二款，法人机构变更名称、住所、股权、注册资本或业务范围的，应在决定机关作出批准决定6个月内修改章程相应条款并报告决定机关，因而宁波b行应当在行政许可决定之日12月22日起6个月内修改章程相应条款并书面报告宁波银保监局。

二、村镇银行的解散清算

根据公告内容，获批解散的村镇银行在解散清算环节的义务按照作为与否可分消极的停业义务和积极的清算义务两部分，在义务的具体内容上可以从义务主体角度出发分为三个层次，分别是作为商法人到商业银行再到村镇银行这一从一般到特殊的层层叠加的义务总和。

1.消极的停业义务

此次两地银保监局的解散批复公告中明示的消极停业义务包括：自收到批复之日起银行应立即停止经营活动，银行股东大会、董事会、监事会及高级管理层应立即停止行使职权。银行获准解散但清算尚未完成时其法人资格并未立即终止，但其权利能力受到法律的特别限制，这种限制系特指解散此时该行的权利能力仅局限于清算范围内，除为实现清算目的、由清算组代表银行处理未了结业务外，银行不得开展新的经营活动，银行在清算期间所进行的商业行为均视为无效。

2.积极的清算义务

此次两地银保监局的解散批复公告中明示的积极的解散清算义务包括：对外解散公告、成立清算组、进行工商注销登记等。这一环节如未尽相关合规义务且情节严重的可能构成《刑法》第161条所规定的违规披露、不披露重要信息罪及《刑法》第162条所规定的妨害清算罪。作为对法人解散进行一般法律规定的《民法典》第69条第(三)项及《公司法》第180条第(三)项明确将合并作为法人解散的事由之一，但在《民法典》第70条第一款及《公司法》第183条中法人解散应当成立清算组的事由并未包含因合并导致解散的情形，也即法人因合并导致解散的情形原则上可不成立清算组。故公告中关于成立清算组的法律义务依据源自特殊法《商业银行法》第69条第2款，商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程。根据公告，银行须在停止经营活动15日内将清算组成立文件报送当地银保监机关、在清算过程中按照《要求》向当地银保监机关报送有关文件、报表及资料，具体包括：停止营业15天内报送清算组文件、停业当日缴回《金融许可证》、财务报表、清算报告、注销登记手续复印件等。被吸收行的法人资格待清算完毕之后办理公司注销登记之日起终止。

三、结语

不同于包X银行等因经营不善导致破产而终止的市场退出情形，中国商业银行因被解散而终止的市场退出情形尚较为少见。我们认为，此次村镇银行首度获批解散可视为构建中国金融机构市场退出机制的重要实践，为探索中小银行解散的合规操作提供了宝贵的案例。中小银行退出市场的流程中涉及到银行股权变更、章程变更、债权债务关系受让、解散清算等一系列复杂的法律行为，也意味着银行在财务、监管等方面面临较高的合规风险，特别是在当前金融监管政策日益审慎、金融类涉刑事案件多发的大环境下。另一方面，在经济下行压力加大、金融科技竞争加剧、金融机构内部转型分化的新形势下，以村镇银行为代表的中小银行面临的经营压力加剧。“多并购，少破产”原则指导下的金融监管政策固然可以在合规退场的条件下较为妥善地保障投资者和消费者权益、稳定市场与储户的信心、避免风险的进一步扩大与扩散，但也要看到，若不能在银行日常运营中完善合规建设和贯彻穿透监管以从源头上管控风险的发生，该策略仅能延迟和集中风险。