中国银监会极简史

中国银监会诞生于偶然，也诞生于必然。虽然中国人民银行在2001年9月按照“管监分离”原则，重新划分了监管司局的监管职能，提高了监管的专业化水平，但是仍然不能适应中国入世后银行业监管的需要。

当时存在三种改革思路，一是成立中国银监会；二是成立国家银行监督管理局；三是完善中国人民银行银行监管体制。

经过半年多的研究，最后采取银监会体制，使银行监管与货币政策分开，有利于提高监管的专业化水平和权威性，有利于实行适应现代金融监管形势的激励机制。这一意见最终被决策层采纳。在2003年新一届政府成立后，银行监管体制改革开始启动。

2003-2007年
历史新篇章

2003年4月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过了中国银行业监督管理委员会“三定”（定职责、定机构、定编制）规定。新设立的中国银行业监督管理委员会将根据授权统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

2003年4月28日，中国银监会挂牌成立，履行由原中国人民银行履行的银行业监管职责，这是中国银行业监管体制改革的重大举措，也是中国金融分业监管体制最终形成的标志。

2003年4月28日，中国银监会挂牌成立，履行由原中国人民银行履行的银行业监管职责，这是中国银行业监管体制改革的重大举措，也是中国金融分业监管体制最终形成的标志。

担任过国开行副行长、人民银行副行长、光大集团董事长、国际金融协会副主席，时任中国银行董事长、行长的刘明康同志挂帅履新，中国银行业监管翻开历史新篇章。

2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了我国第一部银行业监管的专门法律——《中华人民共和国银行业监督管理法》，银监会监管对象、监管职责、监管手段和监管措施均被法定。监管权力的运作也通过该部法律进行了规范和约束。

银监会成立伊始，即确立“管法人、管风险、管内控、提高透明度”全新监管理念，明确了四个监管目标和六条良好监管标准，并作为指导银行业监管的基本原则和纲领，这也是银监人熟记于心的“四四六”监管要求。

“四四六”监管要求

银监会监管工作所遵循的主要工作经验：

1）必须坚持法人监管,重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解;

2）必须坚持以风险为主的监管内容,努力提高金融监管的水平,改进监管的方法和手段;

3）必须注意促进金融机构风险内控机制形成和内控效果的不断提高:

4）必须按照国际准则和要求,逐步提高监管的透明度。

银监会监管工作目的：

1）通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益;

2）通过审慎有效的监管,增进市场信心;

3）通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融的了解;

4）努力减少金融犯罪。

银监会监管工作标准：

1）良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展;

2）要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力;

3）对各类监管设限要科学、合理,有所为,有所不为,减少一切不必要的限制;

4）鼓励公平竞争、反对无序竞争;

5）对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制;

6）要高效、节约地使用一切监管资源。

新的监管理念落实到具体的监管工作需要“五大转变”，一是由合规监管为主向以风险监管与合规监管相结合转变；二是由“分割式”监管向注重对法人机构总体风险的把握、防范和化解转变；三是由“一次性”监管向持续监管转变；四是由侧重监管具体业务向注重监管公司治理和风险内控的有效性转变；五是由定性监管向定性监管与定量监管相结合转变，加强风险评价和预警。

从难度上来说，合规监管向风险监管转变难度最大，这是一门技术活。合规监管是一种事后的静态监管，它以复核式监管和检查为特征，具体业务环节中的风险点缺乏动态的预警和分析，无法真正在事前、事中揭示被监管机构经营管理中的各项风险。风险监管则强调对风险的预警功能，将风险化解在萌芽状态。一系列的监管指标架构起风险监管的理论基础，而监管指标的任性套利却容易将理论基础搭建成空中楼阁。

2004年,以资本监管为基础的银行业审慎监管框架初步形成。明确资本充足率、资产质量、信用风险、市场风险等审慎监管指标。国有商业银行股份制改革和农村信用社改革当年启动。

当我们现在还在争论机构监管和功能监管谁优谁劣时，2005年，银监会成立了业务创新监管协作部，在加强机构监管的同时推动完善功能监管。当年，《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行个人理财业务风险管理指引》出台，对银行理财门槛准入和销售合规方面进行规范。但当时监管手段比较稚嫩，对投资风险的监管手段不多，没有考虑中国特色的银行“刚性兑付”传统。

鼓励和引导银行业金融机构服务实体经济，改善中小企业（后期为小微企业）金融服务是银监会多年工作重点。2005年推行小微企业“六项机制”建设，此后每年对小微企业金融服务都有新要求，“四单制度”、“两（三）个不低于”成为小微企业关键词。

2006年，公司治理、内部控制、合规风险管理等方面监管法规初步建立，风险为本的监管框架进一步完善。当年，银监会成立银行监管四部，负责对政策性银行、邮储机构及资产管理公司实施监管。工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革，剥离不良资产，引入战略投资者，成功上市。

2007年，《银监法》修订，赋予银监会相关调查权。农村地区银行业金融机构准入在上年末被适度放宽，新型农村金融机——村镇银行当年诞生，农村区域金融服务空白逐渐得到填补，农村地区金融服务水平逐步得到提升。

2008-2012年
每个困难年

2008年，国际金融危机席卷全球，从那一年开始，中国经历了经济发展的每一个困难年。然而，危机的影响似乎只是冲击了外需，4万亿投资规模重振中国信心，危机过后，产能继续扩张，金融继续繁荣。

2008年底，在“保增长、扩内需、调结构”的宏观调控要求下，中国银行业金融机构总资产突破60万亿元，是2003年的2.3倍。农业银行股改上市，大量不良贷款再次剥离，主要商业银行不良贷款率下降15.5个百分点。

2009年，银监会颁布实施了影响深远的“三法一指引”（《固定资产贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》），标志着我国贷款规则的革命性、制度变革。然而，看似美好的“实贷实付”、“受托支付”，由于中国的产业链与金融链未形成闭环，操作成本过高导致银行短期内难以合规。

也正是在2009年，为应对国际金融危机，央行和银监会联合提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，由此拉开了地方政府融资平台加速扩张的序幕，当年新增2000多家平台公司，年末达到8000多家。

2010年，银监会意识到地方政府融资平台风险，对平台公司实施名单制管理，督促银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的方针，推进地方政府融资平台贷款分类处置工作。

2011年，金融稳定理事会（FSB）审议通过了“影子银行”的定义、监测方法和框架以及相应的监管措施，防范监管套利。银监会出台了规范银信理财合作、理财产品销售、理财业务风险管理方面的文件。此外，《商业银行贷款损失准备管理办法》对贷款拨备充足的要求为金融逆周期奠定了理论基础。

2011年10月，原证监会主席尚福林担任银监会第二任主席。

2012年1月，银监会出台了具有持续影响力的“七不准、四公开”,即《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》，专项整治运动持续数年，至今仍在“四不当”（不当收费）整治中留有余威。另外一项运动是农村金融服务“三大工程”，即金融服务进村入社区工程、阳光信贷工程、富民惠农金融创新工程。

2013-2016年
新资本时代

2012年6月，基于巴三、符合国情、与国际标准接轨的《商业银行资本管理办法（试行）》出台，2013年1月1日起正式实施。

《商业银行资本管理办法（试行）》

银监会积极借鉴以第三版巴塞尔协议为核心的国际监管新标准，基于国内银行业改革发展和监管实际，构建面向未来、符合国情、与国际标准接轨的银行业监管框架。2012年6月，银监会印发《商业银行资本管理办法（试行）》。至此，我国银行业实施新资本监管标准的规制建设基本完成。

一是建立统一配套的资本充足率监管体系，明确四个层次资本监管要求。正常时期系统重要性银行和非系统重要性银行资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%，与国内现行监管要求保持一致。二是严格明确各类资本工具的合格标准，提高资本工具的损失吸收能力。三是扩大资本覆盖风险范围。除信用风险和市场风险外，将操作风险也纳入资本监管框架，明确资产证券化、场外衍生品等复杂交易性业务的资本监管规则。四是强调科学分类、差异监管，根据资本充足率水平将商业银行分为4类，明确对各类银行的相应监管措施，提升资本约束的有效性。同时，按照审慎性原则重新设计各类资产的风险权重，调整小微企业贷款和个人贷款的风险权重，引导商业银行扩大小微企业贷款和个人贷款投放，更有效的服务实体经济，适度上调商业银行同业债权的风险权重。五是合理安排资本充足率达标过渡期，要求商业银行在2018年底权全面达到新监管要求，鼓励有条件的银行提前达标。

《商业银行资本管理办法（试行）》的发布，不仅是我国实施银行业新监管标准、履行国际业务的必然选择，也是推动商业银行提升风险管理水平、增进金融体系安全文件程度的主动选择。该办法的实施有利于促进商业银行转变以“规模和速度”为主导的发展模式，走内涵式集约化的发展道路，增强银行体系应对外部负面冲击的能力，防范重大系统性风险，提升银行体系有效服务实体经济发展的能力。

2013 年，全国银行业理财信息登记系统正式上线运行，银监会印发《关于进一步规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，“非标准化债权资产”概念横空出世，“非标”资产受到35％与 4％双限制，年末理财规模突破10万亿。

2014年，5部委联合印发的127号文成为银行从业者阅读次数最多的文件，一些旧的同业投融资模式难以为继，错误的会计计量方法被纠正，同业专营得到有效治理。但很快利用混业资管多层嵌套的“金融创新”陆续诞生，并被争相模仿，年末理财规模突破15万亿。当年，银监会开展了首批民营银行试点工作，5家民营银行获得试点资格，深圳前海微众银行股份有限公司年末成立。

2015年初，银监会按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。主要监管部门有17个，即1厅（办公厅），4局（政研局、审慎局、检查局、消保局），12部（法规部、普惠金融部、信科部、创新部、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、信托部、非银部、处非办）。

2015年，“存贷比”由监管指标调整为监测指标，商业银行流动性风险管理办法（试行）、杠杆率管理办法修订。为了堵住银行信贷资产违规出表，承担隐形的回购与担保，108号文要求信贷资产流转在银登中心集中登记，但考虑量大，登记工作先易后难，循序渐进。

2016年，监管部门承认了贷款收益权作为一项独特的财产权可以出表，82号文进一步明确出信贷资产收益权让方银行需要在银登中心办理转让集中登记，完成转让和集中登记的，相关资产不计入非标准化债权资产统计。

金融创新过度表外化、融资业务过度同业化，引发了高层对交叉金融风险的担忧。当年，银监会印发《商业银行全面风险管理指引》，要求银行将“信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、国别风险、银行账户利率风险、声誉风险、战略风险、信息科技风险以及其他风险”纳入全面风险管理体系。印发《进一步加强信用风险管理的通知》，要求银行改进统一授信管理，按照穿透原则准确计量风险、拨备和资本。

2016年《商业银行理财业务监督管理办法》、《商业银行表外业务风险管理指引》2份征求意见稿始终未能问世，显然对于这种打破银行、券商、保险等不同类型金融机构分业监管的资管业务，在缺乏协调、功能监管尚不健全的现实面前，监管仍没想好该怎么管。2016年末，理财规模达到29万亿，整个金融行业资管规模突破100万亿，资管产品你中嵌我，我中套你，通道业务泛滥、大量杠杆被隐藏，谁也弄不清资管的底层资产规模到底多少。

2017年-未来
强监管时代

2017年2月，郭树清接任银监会主席，银行业强监管时代到来。

4月前后，银监会连发八道金牌，四份银监发文旨在强化风险管控，补上监管短板，加快金融去杠杆，促进实体经济发展，对银行业监管要求则是风险可控、坚持商业可持续原则。四份银监办发文则针对银行业“三套利”、“三违反”、“四不当”、“十乱象”进行专项治理整顿，尤其是过去几年银行业突飞猛进的同业业务、投资业务和理财业务成为本次专项治理的重点。

回首过去，金融市场乱象绝非一天形成，诸多乱象都与分业监管体制密切相关，一是表现为监管不均，监管宽松的机构则沦为业务“通道”。二是表现为监管壁垒，各扫自家门前雪，不管他人瓦上霜；三是表现为监管缺位，“有所为有所不为”变为“能不为就不为”。四是表现为监管滞后，监管能力和技术手段落后与业务创新速度。

金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。做好金融工作要把握好“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四项原则，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。

第5次全国金融会议业已落幕，一行三会在国务院金融稳定发展委员会的坚强领导下，在有效的监管问责机制下，金融监管将形成合力，监管职责必将得到落实，监管短板将逐一补齐，综合监管、功能监管和行为监管将不再空谈。